■지방자치법 개정의 의의와 한계 연속기고(3)
지방자치법 개정, 무엇이 가장 중요한 변화일까?
앞서 지방자치단체의 기관구성 다양화와 자치입법권 개정에 대한 의의와 한계를 살펴보았습니다. 이번엔 지방의회에 대한 규정 중 인사권 독립과 정책지원 전문인력 도입을 중심으로 간단히 살펴보겠습니다.
우리나라의 국회 활동을 지원하는 사무처장은 누가 임용할까요? 대통령? 아닙니다. 국회의장이 임용합니다. 입법․행정․사법부의 삼권분립과 견제․균형의 원리에 따라 국회 사무를 처리하는 직원은 국회 수장인 국회의장이 임용합니다. 그런데 지방의회는 어떨까요? 시장, 도지사, 군수, 구청장이 각종 의회의 사무처장, 국장 등을 임명합니다.
직원들도 마찬가지입니다. 지방의회 직원 임명은 모두 지방자치단체장의 권한입니다. 직원들은 지방의회에서 일하다가 집행부로 다시 돌아가 부서 배치를 받습니다. 좋은 곳으로 이동할 수도 있고, 한직으로 이동할 수도 있습니다. 승진할 수도 있고, 승진에서 누락될 수도 있습니다. 그렇다면 이 직원들은 누구의 말을 잘 들을까요?
지방의회 직원들은 지방자치단체의 장과 집행기구를 견제․감독하는 지방의회의 운영 실무를 담당하고 있음에도 지방자치단체장의 강력한 영향력 하에 있습니다. 지방의회의 고유한 역할에 부정적 역할을 미칠 것은 자명합니다. 그간 지방의회의 독립성 훼손 논란이 끊임없이 제기되어온 이유입니다.
게다가 지방의회 사무의 전문성 향상에도 저해 요인으로 작용하여 왔습니다. 심지어 의회에서 일어나는 비공개 논의 사항이나 의원 동향까지 지방자치단체장에게 깨알같이 보고되는 경우도 허다했습니다. 동향 파악이라고는 하나 사실상 사찰이라고 봐도 무방합니다. 이런 관행이 30년 동안 지속되어온 것입니다.
개정 지방자치법은 제103조에 지방의회 소속 사무직원 임용권을 지방의회 의장에게 부여했습니다. 이번 법 개정으로 지방의회가 사무처 직원들을 독자적으로 선발하고 승진 및 징계 권한까지 갖게 됨에 따라 지방의회의 위상이 한층 더 강화될 것으로 기대됩니다. 지방의회의 존재이유인 지방자치단체장과 집행기구에 대한 견제도 더욱 충실할 수 있게 되었습니다. 또한 지방의회 직원들의 전문성 역시 획기적으로 제고될 것으로 기대됩니다.
그러나 여전히 개선되지 않은 문제도 있습니다. 지방자치법 외의 각종 하위 법령은 지방의회에 두는 전문위원의 수, 직급별 정원 등을 제한하고 있습니다. 자치조직권이 없기 때문입니다. 이로 인해 지방의회의 사무 특성에 맞는 기구와 직원을 둘 수가 없습니다. 지방의회 직원들의 직급도 문제입니다.
서울시의회는 사무처창 1급, 그리고 그 밑에 과장들이 바로 4급입니다. 그 사이 2급, 3급 직원이 없습니다. 2급, 3급 직원에 맞는 조직을 새로 만들 수 없기 때문입니다. 지방의회에서 직원들이 열심히 일하면 승진도 할 수 있고, 적당한 직급의 조직도 있어야 지방의회가 제 기능을 수행할 수 있습니다. 관련 입법을 반드시 개정해야 합니다. 그래야 보다 더 근본적으로 지방의회의 자율성과 전문성이 강화됩니다.
한편, 지방자치가 부활한 이후 30년 동안 지방자치단체의 사무 영역과 규모는 점점 더 커졌습니다. 그만큼 지방자치단체의 역할이 커지고 다양한 행정서비스 영역이 새로 생겼습니다. 특히 복지 분야는 예산, 인력, 사업이 획기적으로 늘어났습니다. 이에 대응하는 지방의회의 역할도 동시에 커졌습니다. 지방의원에게도 더 많은 역할이 요구되었고 이에 발맞춰 무보수 명예직이던 의원 신분이 유급제로 바뀌었습니다.
이러한 여건 변화 속에 그동안 지방의회는 눈부신 발전을 거듭하며, 국가 정책을 선도하기도 했습니다. 친환경 무상급식, 학생인권조례, 1인가구 정책, 청년수당, 민주시민교육 등이 모두 지방의회에서 시작된 것입니다. 이에 따라 지방의회의 정책 역량도 한층 성숙해졌습니다.
그러나 한계 또한 너무나 명확했습니다. 지방의회에서는 의원의 모든 활동을 혼자 감당해야 했습니다. 조례제정, 예산심의, 행정감사, 민원처리, 토론회, 정치활동 등 모든 활동을 혼자 처리할 수밖에 없는 처지에 놓여 있습니다. 예산 규모나 관할 인구 수는 고려 대상이 아닙니다. 서울시의원도 사실상 혼자 의정 업무를 수행합니다. 문제는 지방의원의 전문성 제고가 지방의원 개인의 노력만으로 해결될 수 있는 것이 아니라는 점입니다.
그동안 지방의원과 전문가들은 지방의원 의정활동 전반을 지원해줄 수 있는 전문 보좌 인력을 끊임없이 요구해 왔습니다. 그러나 이에 대한 반대 의견도 적지 않았습니다. 언론에 보도되는 일부 지방의원의 일탈 때문에 국민 여론도 호의적이지 않았습니다. 혹여 보좌 인력이 지방의원 개인의 사적 업무나 정치활동을 지원하는 비서로 활용되지 않을까 염려하기도 했습니다.
소수이지만 일부 국회의원은 지방의원을 잠재적 경쟁자로 여기기도 합니다. 이들은 굳이 지방의원에게 보좌 인력까지 지원해가며 자신의 지위에 도전하는 데 날개를 달아줄 필요가 없다는 태도를 견지했습니다. 현실 정치가 이렇게 작동하는 경우도 있습니다.
이번 지방자치법 개정으로 지방의원이 정책지원 전문인력을 둘 수 있게 되었습니다. 정책지원 전문인력은 조례안 작성, 예산안 심의, 행정사무감사와 같은 의정활동을 조직적으로 지원할 수 있도록 지방의회 재적의원 총수의 1/2까지 둘 수 있습니다. 그럼에도 한계는 명확합니다. 사람을 반으로 쪼개 쓸 수도 없기에, 지방의원들이 개별적으로 펼치는 의정활동에 대한 효과적인 지원은 사실상 불가능합니다.
게다가 정책지원 전문인력 운영에 관한 사항이 대통령령에 위임되어 있습니다. 의정활동을 지원하는 직원들을 운영하는 방법까지 그 직원과 함께 일하는 지방의원들이 결정하지 못하고 대통령이 정해주어야 하는 아이러니한 상황이 연출되고 있는 것입니다.
정책지원 전문인력이 상임위원회에 배치될 경우 개별 의원의 다양한 입법 요구에 충실하기 어렵다는 한계도 있습니다. 이렇게 되면 실무 지휘를 상임위원회 전문위원에게 받게 될 것입니다. 이때 의원의 요구에 따라 전문위원의 실무 지휘를 받아 만든 조례안 같은 경우 전문위원이 다시 검토보고서를 작성하는 일이 생길 수 있습니다. 사실상 자신들이 만든 조례를 자신들이 검토보고 하는 웃지 못할 일이 생긴다는 말입니다.
정책지원 전문인력 도입은 강한 집행부 대 약한 의회의 문제를 제도적으로 보완하기 위한 것입니다. 하지만 지방의회의 전문성 강화 측면에서 본다면 여전히 과도한 제한을 두고 있다는 한계가 뚜렷합니다.
이번 지방자치법 개정은 전부개정안이기에 많은 조항들이 개정되었습니다. 주민감사 청구인수를 하향조정하고, 주민감사 청구권 기준 연령도 투표권에 맞춰 18세 이상으로 하향 조정하였습니다. 법 제11조에는 국가, 지방간 사무 배분 원칙과 준수의무 등을 만들어 사무배분을 명확하게 하였습니다.
또한 국제교류 협력 및 국제기구 지원과 해외 사무소 운영 근거를 마련하여 지방자치단체 수준의 외교 사무를 인정하였습니다. 지금까지 외교는 국가사무로 분류되었고, 지방자치법에서는 국제교류 협력의 근거가 없었기에 크게 보면 자치권 확대라 할 수 있습니다.
중앙-지방 간의 협력회의도 신설했습니다. 후속 입법을 통해 중앙-지방간 협력회의의 구체적인 절차나 형식, 의제 범위 등을 규정해야 합니다. 지금까지는 특별한 규정 없이 대통령과 시도지사가 간담회를 운영하는 형식이었습니다.
또, 중앙행정기관의 장이나 시도지사가 관할 지방자치단체 사무에 대해 관여하는 조언, 권고, 지도가 과거에는 하위 자치단체에 대한 일방향적 권한이었으나, 개정된 법에서는 이런 조언, 권고, 지도에 대한 단체장의 의견 제출권이 신설되었습니다. 상호 협의할 수 있는 쌍방향적 권한이 생겨 자치단체의 자율성을 존중하게 되었습니다.
이번 법개정에는 자치단체의 경계조정 절차에 대한 규정이 새로 생겼습니다. 자치단체간 자율협의체를 통해 경계조정 협의를 추진하도록 했으며, 미해결 시 중앙분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 조정이 가능합니다. 예를 들면, 관악구와 동작구도 경계가 애매한 보라매동이나 청림동 같은 지역이 있습니다. 같은 아파트 단지, 혹은 한 건물도 관악구와 동작구 경계가 같이 있는 곳이 있는데, 향후 새로운 경계조정 절차로 해결할 수 있게 된 것입니다.
그 외에 특별히 눈에 띄는 조항은 특례시에 관한 규정입니다. 주로 수도권 인근 인구 규모가 제법 큰 자치단체가 해당됩니다. 이 특례시 지정 요건과 내용 때문에 지방자치법 개정안 논의가 상당기간 공전되기도 했습니다. 해당 지역 국회의원들에게는 반드시 관철시켜야 할 일종의 사활이었습니다. 결국 특례시가 이름만 특별한 조항으로 합의되었습니다. 그러나 향후 특례시에 적용할 특별한 요구들이 더 거세지리라 예측됩니다.
서윤기 서울시의원
재창간 378호
