■지방자치법 개정의 의의와 한계 연속기고2
지방자치법 개정, 무엇이 가장 중요한 변화일까?
2020년 12월 통과된 지방자치법에 대해 당시 행정안전부 장관이었던 진영 장관은 “획기적인 자치분권을 위한 새로운 전기가 마련된 만큼, 자율성과 책임성을 바탕으로 한 지방의 창의적인 혁신을 통해 주민들의 삶이 실질적으로 발전되는 계가가 되기를 바란다”고 밝혔습니다. 정부는 개정된 지방자치법을 “획기적인 자치분권의 전기”라고 인식하고 있는 것입니다. 실제 그럴까요? 그럼 이번에 무엇이 가장 중요하게 바뀌었을까요?
이번 지방자치법 개정의 가장 중요한 변화는 ‘지방자치법의 목적’입니다. 그동안 지방자치법은 이른바 자치단체와 중앙정부라는 행정기관간의 관계에 관한 규정을 다루는 것에 초점이 있었습니다. 그러나 이번 법 개정으로 비로써 지방자치의 중심에 ‘주민자치’가 등장하게 된 것입니다. 마치, 대한민국 헌법 1조에 대한민국의 모든 권력은 국민으로부터 나온다는 국민주권의 원리가 있는 것처럼, 지방자치에도 주민이 주인이라는 것을 명확히 한 것입니다.
이 목적의 변화로 다양한 제도가 제안되어 신설되거나 개선되었습니다. 이번 개정으로 반영된 것도 있고 무산된 것도 있습니다. 지방자치단체의 기관구성, 주민자치회 설치 규정, 주민발안제도의 개선과 자치입법권의 개선 등입니다.
눈에 띄는 법 개정 사항 몇 가지를 중심으로 살펴보겠습니다. 이번 회엔 지방자치단체의 기관구성과 자치입법권에 대한 사항입니다.
먼저, 이번 지방자치법 개정으로 지방자치단체의 기관구성을 다양하게 할 수 있는 근거가 마련되었습니다. 쉽게 이야기하자면, 관악구민들의 주민투표를 통해 관악구를 의원내각제 형태로 만들 수도 있다는 것입니다. 그렇게 되면 관악구청장은 관악구의회 의장이 맡는 것도 상상해볼 수 있습니다. 획기적인 변화입니다.
우리나라의 지방자치단체들은 규모나 성격에 있어 편차가 매우 큽니다. 그럼에도 불구하고 지금까지 모든 지방자치단체가 단체장과 의회라는 기관 대립형 구조로만 운영되고 있습니다. 권한이 강한 자치단체와 비교적 권한이 약한 의회가 천편일률적으로 운영되고 있는 것입니다. 앞으로는 이런 구조를 주민이 직접 다양한 형태로 바꿀 수도 있게 되었습니다. 주민에게 결정적인 권한이 주민투표의 형태로 주어졌습니다.
이미 오랫동안 지방자치제도를 운영해온 선진 외국은 지방자치단체의 기관을 다양한 형태로 구성하여 운영하고 있습니다. 지역의 다양성을 핵심가치로 하는 지방자치를 보장하기 위해서는 그 지역의 특성에 맞는 기관구성 형태로 운영하는 것입니다. 우리나라도 이제야 그 근거가 마련되었습니다. 이것을 주민이 직접 결정할 수 있게 된 것입니다.
그러나 한계가 있습니다. 당장 이번 법 개정의 실효성은 크지 않습니다. 지방자치제의 기관 구성 기본 원리를 선언적 수준에서 명확히 한 까닭입니다. 이전까지 획일적 제도를 강제했던 것에 비하면 확실한 진보이나, 여전히 구체성이 부족한 것이 사실이며, 지방자치제를 운영하는 당사자들의 의지가 부족한 것도 사실입니다. 향후에 기관구성 다양화를 구체적으로 실현하는 방안에 대해서는 심도 있는 검토와 의견수렴, 후속 입법 등이 필수적입니다. 우리 주민들도 우리 지역에 맞는 기관구성의 형태가 무엇일지 더 많은 논의를 전개할 필요가 있습니다. 획기적인 지방자체제도의 변화는 기관구성의 형태에서 나올 수 있기 때문입니다.
둘째, 자치입법권에 관한 규정이 보완되었습니다. 자치입법권은 조례제정권입니다. 그동안 지방자치단체의 법이라 불리는 조례를 만드는 데 근본적인 한계가 있었습니다. 우리의 지방자치법은 법령이 위임한 범위에서 자치입법을 허용하고 있습니다. 지방자치제가 활성화되고 주민의 참여가 늘어날수록 이 규정은 족쇄가 되고 있습니다. 조례에 위임하는 상위 법령의 부재로주민에게 유익한 일에 대한 조례를 제정하지 못하는 경우가 많았습니다. 지방자치제 부활 초창기에 담배자판기 설치에 대한 논란이 있었습니다.
청소년이 출입하는 장소 어디에나 제한 없이 담배자판기가 설치되어 있어 청소년들이 아무런 규제 없이 담배를 마음대로 살 수 있었습니다. 그러나 담배 자판기와 관련된 상위 법령에는 어디에도 담배자판기 설치 제한에 관한 규정이 없었고, 조례에 위임한 근거도 없었습니다. 당시 부천시는 이러한 상황에서 전국 최초로 담배자판기 설치 제한 조례를 만들기에 이르렀습니다. 이 사건이 지방자치단체의 조례와 법령의 관계를 재정립하는 계기가 되었습니다. 법령이 위임하지 않고 있는 경우 경제활동이나 주민의 권리를 제한하는 조례를 만들 수 있는지에 대한 새로운 논쟁이 시작된 것입니다.
이후, 지방자치단체의 조례는 설혹 법령이 직접 위임하지 않아도 다양한 자치사무를 수행하기 위해 ‘법령에 위반되지 않는 범위’에서 조례를 제정하는 경우가 급격하게 늘어났습니다. 물론 이에 대한 법적, 행정적 논쟁이 지금도 끊이지 않고 있습니다. 그러나 아직도 이 조항은 획기적으로 개정되지 못했습니다. 자치사무의 범위가 과도하게 확대되는 것에 대한 우려가 있기 때문입니다.
그동안 지방의회와 지방자치단체를 비롯한 많은 학자들이 진정한 지방자치제의 실현은 완전한 자치입법권의 실현과 궤를 같이 한다고 주장해 왔습니다. 그런데 이번에 개정된 자치입법권의 내용은 “법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.”는 조항을 신설하는데 그쳤습니다. 현재의 자치입법권을 보완한 정도입니다. 중앙부처가 원래의 법령 취지에서 벗어나, 과도하게 하위 법령으로 지방의 입법권을 침해하는 것을 막고자 한 것입니다.
실제, 법령이 제정되면 중앙부처의 행정편의에 따라 하위 법령으로 과도한 간섭과 제한이 많았습니다. 중앙부처의 간섭은 지방자치단체의 자율권을 침해하고, 지방자치단체의 자율권이 제한된 조건에서는 주민의 권리를 먼저 생각할 수 없었습니다. 지방자치가 주민의 권리를 먼저 생각하지 못하는 것은 주민자치의 정신이 충분이 반영되지 못하는 것이기에 심각한 문제였습니다. 이번 법 개정으로 완벽한 자치입법권 보장에 이르지는 않지만 진일보했다는 평가를 받는 이유입니다.
살펴본 지방자치단체 기관구성과 자치입법권의 개정은 분명 진일보하였습니다. 그러나 한계도 명확합니다. 지방자치와 주민주권의 실현을 위해 조금 더 실효성을 높이기 위한 노력이 절실히 필요한 지점입니다.
서윤기 서울시의회 의원
재창간 377호
